IL TRIBUNALE
Esaminata la richiesta del questore di Padova, pervenuta in data
10 luglio 2002 ore 13.05, di convalida del provvedimento di
accompagnamento immediato alla frontiera disposto in pari data nei
confronti di Balan Oleg, nato a Causeni (Romania) 11 febbraio 1979,
ai sensi dell'art. 13 comma 5-bis del decreto legislativo
n. 286/1998, osserva quanto segue.
Il 9 luglio 2002 veniva accertato che lo straniero colpito dal
provvedimento di espulsione si trovava ancora in Italia, non avendo
ottemperato al decreto di espulsione, notificatogli il 22 febbraio
2002, con cui gli veniva intimato di lasciare il territorio nazionale
entro quindici giorni dalla notifica.
Nei suoi confronti veniva quindi emesso, in data 10 luglio 2002,
provvedimento di accompagnamento immediato alla frontiera da
eseguirsi tramite lo scalo aereo di Bergamo con imbarco sul volo
delle ore 11.30 diretto a Chisinau (Moldavia).
Il provvedimento e' stato eseguito come risulta dal timbro
apposto dalla polizia di frontiera sulla lettera di accompagnamento
per l'esecuzione di espulsione amministrativa nei confronti di Balan
Oleg, trasmessa su richiesta del giudice in data odierna.
In data 10 luglio 2002, nei termini di cui all'art. 13 comma
5-bis del decreto legislativo menzionato, la questura depositava alle
ore 13.05 gli atti presso questo ufficio per la convalida del
provvedimento. La norma di riferimento e' costituita dall'art. 13
comma 5-bis del decreto legislativo n. 286/1998 (testo unico sulla
immigrazione), introdotto dall'art. 2 del decreto-legge n. 51/2002,
convertito con modificazioni dalla legge n. 106/2002.
Il decreto-legge n. 51/2002, a seguito della sentenza della Corte
costituzionale n. 105/2001, ha colmato un vuoto normativo concernente
il controllo giurisdizionale sul provvedimento di espulsione con
accompagnamento immediato alla frontiera, adottato ai sensi
dell'art. 13 commi 4 e 5 del testo unico, affidando tale controllo al
tribunale, in composizione monocratica, territorialmente competente.
In questo senso, il decreto legislativo, poi convertito in legge,
ha inserito nell'art. 13 del testo unico il comma 5-bis, per
disciplinare la convalida del provvedimento di espulsione con
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
La norma, tuttavia, prevede un meccanismo di convalida del tutto
formale, in quanto stabilisce che il procedimento di convalida non
influisce sulla esecutivita' del provvedimento di accompagnamento
immediato alla frontiera, che va immediatamente eseguito con
l'allontanamento dello straniero dal territorio nazionale.
Si tratta di una situazione che evidenzia diversi dubbi di
costituzionalita' della disposizione, il primo riferito alla natura
meramente formale e cartacea del controllo giurisdizionale, in
violazione di quanto disposto dall'art. 13 della Costituzione, il
secondo alla evidente disparita' di trattamento rispetto allo
straniero nei cui confronti non sia possibile eseguire l'espulsione
immediata, con il conseguente accompagnamento dello stesso presso un
centro di detenzione amministrativa ai sensi dell'art. 14 del testo
unico, il terzo incidente sull'effettivo esercizio del diritto di
difesa da parte dello straniero colpito dal provvedimento in esame.
L'art. 14 del testo unico, infatti, nella lettura
costituzionalmente corretta data dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 105/2001, stabilisce che la convalida della misura che
dispone la cosiddetta detenzione amministrativa investa anche il
decreto di espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera,
di cui all'art. 13, tanto che il diniego di convalida viene a
travolgere, assieme al trattenimento, anche la misura
dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
Nel disciplinare il procedimento di convalida, l'art. 14 comma 4
richiama il procedimento in camera di consiglio di cui agli art. 737
e seguenti c.p.c. e stabilisce che il giudice provveda sentito
l'interessato.
Il riferimento alla procedura di cui all'art. 737 c.p.c. porta a
sottolineare la possibilita' per il giudice della convalida di
esercitare i poteri d'ufficio stabiliti da questa norma, anche con
riferimento alla acquisizione di sommarie informazioni utili alla
decisione, evidenziando un procedimento di convalida che, sia pure
nella ristrettezza dei tempi, appare caratterizzato da profili di
effettivita' del controllo giurisdizionale.
Cio' non puo' dirsi del procedimento di convalida previsto
dall'art. 13 comma 5-bis del testo unico, che sopprime il principio
dell'habeas corpus, determinando un controllo meramente cartaceo e
formale del provvedimento di accompagnamento, senza alcuna effettiva
incidenza a tutela della liberta' personale dell'interessato e con un
ruolo essenzialmente burocratico del giudice della convalida.
In questo senso va rilevato che la stessa sentenza della Corte
costituzionale n. 105/2001, al paragrafo 6, ha espressamente
sottolineato che "Se infatti presidio della liberta' personale, nel
sistema delineato dall'art. 13 della Costituzione, e' l'atto motivato
dell'autorita' giudiziaria, non v'e' alcuna possibilita' di sostenere
che un atto coercitivo come l'accompagnamento, che direttamente
incide sulla liberta' della persona e che e' allegato come
presupposto della misura del trattenimento, possa essere assunto
dall'autorita' di polizia come pienamente legittimo e ancora
eseguibile quando il giudice ne abbia accertato l'illegittimita'
ponendo proprio tale accertamento a fondamento del diniego di
convalida".
Il passaggio della sentenza della Corte costituzionale evidenzia
con estrema chiarezza, ad avviso del giudice remittente, che il
presidio a tutela della liberta' personale costituito dal controllo
da parte della autorita' giudiziaria dei provvedimenti emessi
dall'autorita' di polizia condiziona la stessa esecutivita' ditali
provvedimenti, con la conseguenza che il diniego di convalida
escluderebbe la stessa possibilita' di portare ad esecuzione il
provvedimento di espulsione immediata.
Nella disciplina della norma oggetto del provvedimento in esame,
invece, il procedimento di convalida non condiziona affatto
l'esecutivita' della misura incidente sulla liberta' personale dello
straniero interessato, con la conseguenza, di non poco conto ai fini
di una tutela effettiva del diritto alla liberta' personale, che un
eventuale provvedimento di diniego della convalida non
ripristinerebbe la situazione di fatto preesistente al provvedimento
dell'autorita' di polizia e, concretamente, in caso di provvedimento
confermativo della legittimita' del provvedimento, l'interessato non
avrebbe di fatto possibilita' di impugnazione, ai sensi dell'art. 111
della Costituzione, essendo egli gia' fuori dal territorio nazionale
e difficilmente raggiungibile dal provvedimento.
Va anche rilevato che la pronuncia del decreto di espulsione con
accompagnamento alla frontiera da parte della forza pubblica si
fonda, come previsto dall'art. 13 commi 4 e 5, su una valutazione
discrezionale di presupposti di fatto presi in considerazione dalla
norma, per cui l'impossibilita' di sentire l'interessato, e di
acquisire dallo stesso eventuali informazioni utili
all'approfondimento istruttorio, nei limiti temporali stabiliti dal
procedimento di convalida, ma ammessi dall'art. 737 c.p.c., verrebbe
ad incidere sullo stesso esercizio del diritto di difesa.
Il giudice della convalida e' tenuto a verificare i presupposti
del provvedimento di accompagnamento alla frontiera disposto dal
questore in base all'art. 13 comma 4 d.lgs. cit., dunque la
sussistenza dei presupposti previsti dalla legge per l'esecuzione
dell'accompagnamento alla frontiera del provvedimento di espulsione,
nonche' l'esistenza di un provvedimento amministrativo di espulsione
adottato nei casi e con modalita' previsti dalla legge, provvedimento
che costituisce condizione legale del successivo provvedimento di
accompagnamento.
Come esposto, nei casi in cui non e' disposto il trattenimento,
la convalida non e' collocata in una procedura che preveda
l'audizione del destinatario del provvedimento, la convalida e'
dunque strutturata in violazione dei requisiti propri del giudizio di
convalida, che, in quanto procedimento de libertate, e' da ritenersi
ricompreso nell'ambito di cui alla tutela fissata dall'art. 111 comma
2 Cost. (comma introdotto dalla legge Cost. 23 novembre 1999 n. 2).
La convalida del provvedimento di accompagnamento dovrebbe dunque
svolgersi in contraddittorio tra le parti e in condizioni di parita'.
Si osserva che e' connaturato al giudizio di convalida un
provvedimento provvisorio adottato dall'autorita' di pubblica
sicurezza, e dunque esecutivo ancorche' provvisorio, il quale perde
ogni effetto in caso di diniego di convalida.
Nella procedura in esame invece l'esecutorieta'
dell'accompagnamento alla frontiera comporta l'effettivo ed immediato
allontanamento dello straniero espulso dal territorio dello Stato.
Alla mancata convalida nel termine fissato consegue la cessazione
del divieto di rientro nel territorio nazionale, della segnalazione
dell'espulso al Sistema informativo di Schengen per la non ammissione
e dell'obbligo di lasciare il territorio dello Stato.
Nei casi in cui lo straniero sia stato gia' allontanato dal
territorio nazionale, come nel caso di specie, questi effetti si
tramutano nella mera facolta' di far rientro in Italia alle
condizioni generali previste. Risulta palese la irreversibilita'
degli effetti derivanti dall'anomala configurazione del procedimento
di convalida.
Effetti negativi sulla liberta' personale, sulla vita e
sull'incolumita' dello straniero che si acuiscono nel caso di mancata
convalida.
Va altresi' osservato che l'art. 13, comma 3, Cost. pone la
garanzia della riserva di giurisdizione in materia di provvedimenti
restrittivi della liberta' personale.
Il legislatore ha previsto che i provvedimenti di espulsione
possano essere disposti anche dall'autorita' amministrativa (prefetto
e Ministro dell'interno ) oltre che dall'autorita' giudiziaria.
L'attribuzione ad autorita' amministrativa del potere di emanare
tali provvedimenti dovrebbe essere previsto tuttavia alle condizioni
indicate dall'art. 13, comma 3, cit.: provvedimenti provvisori da
adottarsi nei casi eccezionali di necessita' ed urgenza,
tassativamente disciplinati dalla legge, da comunicarsi all'autorita'
giudiziaria entro le 48 ore dall'adozione, con necessita' di
convalida da parte dell'autorita' giudiziaria nell'arco delle
successive 48 ore a pena di decadenza.
La norma costituzionale impone un controllo giurisdizionale
preventivo ed effettivo sul merito del provvedimento e non un mero
controllo di legittimita'.
La riserva di giurisdizione e' dunque violata dalla previsione di
provvedimenti amministrativi di espulsione, avverso i quali lo
straniero ha facolta' di avvalersi di rimedi giurisdizionali soltanto
ad esecuzione avvenuta del provvedimento, posto che non e' previsto
alcun effetto sospensivo. I casi di accompagnamento immediato alla
frontiera, per i quali non e' stabilito un obbligatorio intervento
dell'autorita' giudiziaria prima dell'esecuzione del provvedimento
amministrativo, sono disciplinati in contrasto con la norma
costituzionale di cui all'art. 13 comma 3.
Il contrasto sussiste anche per un altro aspetto: l'assenza del
presupposto dell'eccezionale necessita' ed urgenza, parimenti
previsto dalla norma costituzionale.
Invero l'autorita' di pubblica sicurezza ha la facolta' di
adottarli in presenza di situazioni affatto straordinarie, come ad
esempio l'ipotesi di inottemperanza dello straniero ad un
provvedimento di espulsione con intimazione di allontanarsi dal
territorio nazionale nel termine di giorni 15.
A tali censure si aggiunge quella della disparita' di
trattamento.
La situazione dello straniero colpito da provvedimento di
accompagnamento alla frontiera, non accompagnata dalla misura del
trattenimento in un centro di permanenza temporanea, e' disciplinata
in modo piu' gravoso rispetto a quella dello straniero nei cui
confronti si applica questa ulteriore misura, che invece vede la
possibilita' di una difesa personale prima che il provvedimento venga
eseguito.
Tale disparita', a parita' di condizioni, sussistendo in entrambi
i casi un provvedimento di espulsione immediata, appare a questo
giudice remittente del tutto irragionevole e non sorretta da alcuna
ragione giuridica, logica o di opportunita'.
La questione prospettata, oltre a essere non manifestamente
infondata, risulta anche rilevante nel giudizio in corso, attenendo
strettamente alle modalita' della convalida, in considerazione della
avvenuta esecuzione della misura, che priva il destinatario della
possibilita' di difesa e rende il controllo di questo giudice del
tutto formale, privo di quelle caratteristiche di effettivita' che
pure sono richieste dall'art. 13 della Costituzione.
Gli atti vanno quindi trasmessi alla Corte costituzionale per la
soluzione della questione di costituzionalita' sollevata, con
sospensione del giudizio in corso sino alla relativa pronuncia.